[actus_l] Recensement : Le problème des ménagesrécalcitrants

[Proposition n° 14 : 
Rendre réellement dissuasive la sanction prévue pour défaut de réponse au
recensement, en informant de son existence les ménages opposant un refus de
réponse et en la mettant effectivement enœuvre à l’encontre des ménages
maintenant leur refus de réponse à la suite des relances qui leur ont été
adressées.]

http://www.assemblee-nationale.fr/13/rap-info/i1246.asp#P702_150274

C. LE PROBLÈME DES MÉNAGES RÉCALCITRANTS

Certains défauts de réponse sont imputables à des difficultés légitimes pour
contacter des ménages aux horaires de travail et de vie décalés. Face à ces
difficultés, les propositions formulées par la mission d’information en vue de
développer la possibilité de répondre par Internet ou encore d’améliorer la
qualité des tournées de repérage devraient permettre d’apporter des réponses à
ces situations. En revanche, d’autres défauts de réponse sont motivés par une
réticence quasi idéologique aux opérations de recensement. Compte tenu de
l’importance pour les collectivités territoriales et pour l’État de disposer
des données les plus fiables sur la population, des solutions doivent être
trouvées pour vaincre les réticences de ces ménages récalcitrants.

1. La nécessité d’un courrier de mise en demeure adressé conjointement par
l’INSEE et par le maire de la commune

Lorsqu’un agent recenseur se trouve confronté à un refus de réponse, « des
courriers du maire se révèlent utiles pour la relance des non-répondants
» (81). Cependant, le III de l’article 156 de la loi du 27 février 2002
relative à la démocratie de proximité disposant que « les enquêtes de
recensement sont préparées et réalisées par les communes », l’INSEE considère
qu’il ne lui revient ni d’adresser ces courriers de relance, ni d’ailleurs
d’orienter leur rédaction. Les communes doivent donc assumer seules la
rédaction et l’envoi de ces courriers à leurs habitants. Or, certaines petites
communes peuvent ne pas disposer de tous les arguments nécessaires pour
convaincre leurs habitants de répondre, notamment sur le caractère obligatoire
des réponses au recensement et les sanctions encourues en cas de défaut de
réponse. En outre, M. Yvon Bonnot, lors de son audition par la mission (82), a
fait valoir que, dans certaines petites communes, des inimitiés entre le maire
et certains habitants entraînent parfois des refus de réponse catégoriques de
la part de ces derniers, qu’un courrier adressé par ledit maire ne suffit
naturellement pas à convaincre de répondre.

Enfin, si le fait que le recensement se déroule certaines années peu de temps
avant les élections municipales ne paraît pas de nature à perturber
l’organisation générale du recensement dans les communes, M. Gérard-François
Dumont a fait valoir que « des maires ont déjà informé l’INSEE qu’ils ne
pourraient effectuer autant de relances auprès de personnes n’ayant pas encore
satisfait aux opérations de recensement l’année d’une élection municipale qui
a lieu généralement en mars alors que le recensement rénové se déroule
seulement quelques semaines auparavant, fin janvier et février » (83). Il
apparaît très difficile de se prononcer sur le caractère fondé ou non de cette
crainte, même après les élections municipales de 2008 : en effet, il semble
logique que les maires ne souhaitent pas fournir à leur opposition municipale
des arguments leur permettant de critiquer leur action, et se montrent dès
lors réticents à admettre qu’ils ont « failli » dans leur mission
d’organisation de l’enquête de recensement en ne procédant pas à des relances
auxquelles ils auraient dû procéder, au détriment de leur commune. Cependant,
la mission d’information partage l’inquiétude exprimée par M. Gérard-François
Dumont et estime que le fait que la responsabilité de la rédaction et de
l’envoi des lettres de relance pèse entièrement sur les communes risque
d’engendrer dans certaines circonstances une absence de relance, au détriment
de la fiabilité du recensement.

Dès lors, afin de donner davantage de poids aux courriers adressés aux ménages
récalcitrants et d’apporter une solution au risque de défaut d’envoi par les
communes de ces courriers, la mission d’information propose que les courriers
de relance soient rédigés et adressés conjointement par l’INSEE et par les
communes. L’en-tête de l’INSEE ainsi que les arguments qui pourront être
développés dans ces courriers de relance devraient ainsi permettre de
convaincre un certain nombre de ménages récalcitrants, tandis que leur
standardisation permettra de résoudre les difficultés ponctuelles d’envoi par
certaines communes.

Proposition n° 13

Prévoir l’envoi par l’INSEE et par les communes d’un courrier conjoint aux
ménages refusant de répondre aux agents recenseurs.

2. Une sanction pénale insuffisamment dissuasive faute d’application effective

En application du dernier alinéa de l’article 7 de la loi n° 51-711 du 7 juin
1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de
statistiques, « tout défaut de réponse, après mise en demeure et dans le délai
imparti par ladite mise en demeure, ou toute réponse sciemment inexacte à des
questions ayant trait à la vie personnelle et familiale, sera puni de l’amende
prévue au 1° de l’article 131-13 du code pénal ». L’amende encourue est une
amende contraventionnelle d’un montant de 38 euros.

Dans des questions écrites adressées au ministre de l’Intérieur en 2005, à la
suite de difficultés rencontrées dans leurs communes face à des ménages
récalcitrants, M. Jean-Claude Bois, député du Pas-de-Calais, et Mme Marie-Jo
Zimmermann, députée de la Moselle, avaient fait valoir que « les sanctions
financières sont peu contraignantes pour le contrevenant et [que] le recours à
cette procédure s’avère difficile, fastidieux voire inefficace (…). En
conséquence et compte tenu des refus répétés opposés aux agents recenseurs
lors du recensement de la population de 2004 et 2005, [ils lui demandaient] si
le Gouvernement envisage la révision et la simplification de la procédure afin
que soient mis en œuvre des moyens véritablement coercitifs à l’égard des
personnes récalcitrantes » (84).

En réponse à ces questions, le ministre de l’Intérieur avait indiqué que «
face à un refus de réponse, le maire peut mettre en demeure, par lettre
recommandée avec avis de réception, la personne récalcitrante de remplir les
questionnaires et de les retourner avant une date précisément définie. Si, à
l’expiration du délai fixé, les questionnaires n’ont pas été retournés, le
maire peut transmettre le dossier au procureur de la République. Dans le cas
où ce dernier décide de diligenter une enquête judiciaire, il transmet alors
le dossier, enrichi du procès-verbal d’enquête et des réquisitions, au juge de
proximité ou au tribunal de police. Celui-ci statue par ordonnance pénale et
prononce soit la relaxe, soit une amende. La procédure pouvant être mise en
œuvre par les maires pour sanctionner un refus de réponse est donc précisément
prévue par la loi ».

Cependant, d’après les informations transmises à la mission d’information par
l’INSEE ainsi que par le ministère de la Justice, cette procédure ne serait,
en pratique, jamais mise en œuvre. Dès lors, compte tenu de l’absence
d’effectivité de cette sanction, il est permis de douter de son caractère
réellement dissuasif, voire même de son utilité. En effet, outre le caractère
relativement modique de la sanction prévue, son absence d’application en fait
un « tigre de papier ». Quelle est la force dissuasive d’une sanction pénale,
si la menace d’engager des poursuites n’est pas utilisée vis-à-vis des ménages
manifestant un refus catégorique de répondre ? Quel est l’intérêt d’une
sanction pénale qui n’est jamais appliquée à l’encontre des ménages ayant
manifesté leur manque de sens civique en persévérant dans leur refus de
réponse malgré les relances qui leur ont été adressées ? Dans de telles
conditions, la mission d’information estimerait presque qu’une telle sanction
pénale, jamais appliquée et jamais brandie comme menace, n’a guère d’utilité
et mériterait d’être supprimée.

Néanmoins, le maintien d’une dissuasion ultime, utilisée en dernier recours
mais de façon effective, apparaît nécessaire pour assurer un taux de réponse
maximal. Dès lors, la mission d’information estime, par souci de cohérence,
que la sanction prévue par la loi du 7 juin 1951 précitée devrait être
mentionnée par l’INSEE et les communes dans le courrier conjoint adressé aux
ménages récalcitrants (85), et qu’elle devrait être effectivement mise en
œuvre lorsque cela apparaît nécessaire. Par ailleurs, compte tenu du caractère
relativement modique du montant de la contravention encourue, la mission
d’information estime qu’un changement de classe de la contravention, qui
permettrait de porter le montant de l’amende à 150 euros, pourrait être
envisagé, si la pratique de l’application effective de la sanction actuelle
révèle que le caractère dissuasif de l’amende n’est pas suffisant.

Proposition n° 14

Rendre réellement dissuasive la sanction prévue pour défaut de réponse au
recensement, en informant de son existence les ménages opposant un refus de
réponse et en la mettant effectivement enœuvre à l’encontre des ménages
maintenant leur refus de réponse à la suite des relances qui leur ont été
adressées.

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