[actus_l] Pour améliorer le recensement, il faudrait "=?ISO-8859-15?Q?d=E9velopper?= les mobilisations de fichiers pour parvenir à une exhaustivité plus parfaite"

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DEUXIÈME PARTIE : LE DÉROULEMENT DES OPÉRATIONS DE RECENSEMENT : DES OBJECTIFS
ATTEINTS, DES ASPECTS PERFECTIBLES

Si l’attention du grand public se focalise principalement sur les opérations
de recensement en elles-mêmes, la qualité des résultats obtenus dépend
également fortement de celles qui les précèdent.

Chapitre premier

Les opérations préparatoires au recensement

Quatre éléments préparatoires indispensables permettent au recensement de se
dérouler dans de bonnes conditions. La constitution du répertoire d’immeubles
localisés (ou RIL) et la réalisation des tournées de repérage permettent de
disposer de données préalables aux opérations de recensement en elles-mêmes.
Le recrutement et la formation des agents recenseurs sont également l’une des
clefs de leur réussite. Enfin, les campagnes de communication permettent de
sensibiliser la population au futur recensement, et donc de faciliter les
contacts entre agents et habitants.

Section 1

La constitution et la vérification du RIL

Le répertoire d’immeubles localisés contient l’ensemble des adresses et des
immeubles des communes de plus de 10 000 habitants. C’est sur cette base que
sont effectués les sondages dans ces communes : 8 % des adresses figurant sur
le RIL sont tirées au sort et recensées chaque année. La fiabilité et la mise
à jour régulière du RIL sont donc des facteurs essentiels de qualité pour les
résultats du recensement.

A. LA FIABILITÉ DU RIL : UNE CONDITION DÉTERMINANTE DE LA FIABILITÉ DES
RÉSULTATS DU RECENSEMENT

Le RIL a été créé par un arrêté du 19 juillet 2000 et modifié par deux arrêtés
en date du 9 octobre 2002 et du 29 janvier 2008 (32), pris après avis de la
CNIL. Ces textes autorisent l’INSEE à regrouper dans un fichier les adresses
et la localisation géographique des immeubles des communes de 10 000 habitants
ou plus (soit environ 900 communes). Les résultats du recensement de 1999 ont
servi de base de données initiale. Depuis lors, le RIL est mis à jour grâce
aux fichiers de permis de construire, au répertoire SIRENE (33) et aux autres
fichiers contenant des adresses qui sont détenus par l’INSEE (notamment les
fichiers de taxe d’habitation et ceux de La Poste). Enfin, des contrôles sont
menés à bien afin de vérifier la qualité du RIL.

Les communes ont également un rôle essentiel dans la constitution et la mise à
jour des informations contenues dans le RIL. En effet, elles transmettent aux
directions régionales de l’INSEE, de manière continue, tous les documents
susceptibles d’en améliorer la qualité. De plus, deux fois par an, l’INSEE
leur communique des listes d’adresses à vérifier. Il effectue également des
enquêtes de qualité portant sur des îlots entiers tirés au sort, afin de
vérifier que le RIL ne s’éloigne pas trop de la réalité. Le tableau ci-dessous
qui indique les ordres de grandeur concernant le nombre annuel de mises à jour
montre l’ampleur de la tâche pesant sur les communes et l’INSEE, qui y emploie
plus de 120 agents, pour assurer la fiabilité permanente du RIL.

LES SOURCES DE MISE À JOUR DU RIL

  	  	

Cycle 2006-2007

Nombre d’adresses (*) en début de période
	

5 172 228

Nombre de logements en début de période
	

14 960 660

Flux d’adresses du premier mini-cycle (**)
	

Nouvelles adresses La Poste
	

73 216

Adresses détruites La Poste
	

22 301

Nouvelles adresses
Permis de Construire
	

23 108

Flux d’adresses du second mini-cycle (**)
	

Nouvelles adresses
La Poste
	

37 871

Adresses détruites
La Poste
	

14 085

Nouvelles adresses
Permis de Construire
	

21 643

Enquêtes de recensement
	

Nombre d’adresses recensées lors de l’enquête de recensement
	

373 245

Relevés terrain
	

Nombre d’adresses d’habitation visitées dans l’enquête de contrôle de la
qualité 

380 861

(*) Une adresse correspond à un ou plusieurs logements.

(**) Les fichiers administratifs sont exploités en deux phases semestrielles,
appelées mini-cycles

Source : INSEE

En plus de cette mise à jour continue et des contrôles demandés ou effectués
par l’INSEE, une expertise de l’ensemble du RIL est également demandée chaque
année aux communes. Avant le 25 mai, l’INSEE fait parvenir à la commune la
version mise à jour du RIL, qui dispose d’un mois pour faire connaître ses
remarques. Si celles-ci sont transmises à l’INSEE après le 30 juin, elles ne
peuvent pas être prises en compte pour la réalisation du recensement suivant.
En période de croisière, le travail de la commune se concentre sur les
créations et les disparitions d’adresses.

La qualité du RIL est donc une condition indispensable de la qualité des
résultats du recensement dans les communes de 10 000 habitants ou plus. En
effet, un défaut d’exhaustivité aurait inévitablement des conséquences
directes sur ces derniers. C’est ce qu’ont indiqué M. Olivier Lefebvre et M.
Philippe Choffel au cours de leur audition par la mission (34). Il faut
d’ailleurs souligner le fait que le RIL constitue le premier répertoire de
logements existant en France. Étant numérisé et constamment mis à jour, il
permet de géolocaliser, sur le territoire d’une ou de plusieurs communes, des
variables, telles que la densité ou le revenu de la population. Correctement
mis à jour, il peut donc constituer un « énorme progrès » (35), selon
l’expression de M. Yves Fréville.

Mais ces avantages pointent, à l’inverse, tous les inconvénients liés à un RIL
de mauvaise qualité. C’est notamment ce qu’a souligné M. Gérard-François
Dumont lors de son audition, quand il a indiqué que les disparités de qualité
du RIL entre communes étaient potentiellement l’une des principales causes
d’un éventuel manque de fiabilité des résultats du recensement (36).

En conséquence, il convient de mettre en œuvre les moyens de garantir
l’exhaustivité des informations contenues dans le RIL. Pour ce faire, la
mission estime nécessaire de développer davantage les mobilisations de
fichiers et de prendre en compte, pour le calcul de la dotation forfaitaire de
recensement, une partie des dépenses que les communes consacrent à sa mise à
jour. La plupart des membres de la CNERP étaient parvenus à la même solution
au cours de la séance de mars 2007 (37). En effet, le maintien du RIL à un
niveau satisfaisant de qualité nécessite de nombreux investissements de la
part de la commune, qui doit effectuer les mises à jour, gérer la liste
d’adresses et utiliser un système d’informations géographiques. Ce surcoût est
évalué à environ 20 % du coût total occasionné aux communes par les opérations
de recensement (38).

De surcroît, conformément à la position de la CNIL, ce répertoire ne peut pas
être utilisé par les communes à d’autres fins que le recensement de la
population (39). En effet, l’article 4 de l’arrêté du 19 juillet 2000 – pris
après avis de la CNIL – dispose que « l’INSEE est le seul destinataire des
informations traitées. Toutefois, les informations relatives à la localisation
des immeubles nécessaires à la préparation et à la réalisation des enquêtes de
recensement sont librement échangées entre l’INSEE, les communes et les
établissements publics de coopération intercommunale intéressés ». Afin
d’accroître l’intérêt des communes à la mise à jour du RIL, il pourrait être
souhaitable de leur permettre d’utiliser le fichier qu’elles contribuent à
établir à d’autres fins que le recensement de la population.

La mission d’information préconise donc une triple mesure afin d’améliorer la
qualité du RIL. Il s’agit, d’une part, de permettre aux communes de déployer
des moyens suffisants pour sa mise à jour en intégrant le coût de ces
opérations aux dépenses prises en compte pour le calcul de la dotation
forfaitaire de recensement (DFR), d’autre part, de développer les
mobilisations de fichiers pour parvenir à une exhaustivité plus parfaite (40),
et enfin d’autoriser les communes à utiliser le RIL pour mener à bien des
études sur le territoire de leur commune et, ainsi, ajuster au mieux leurs
politiques publiques.

Proposition n° 1

Améliorer la qualité du RIL :

—  en permettant aux communes de consacrer les moyens humains et matériels
nécessaires à sa mise à jour, par l’intégration de la moitié des dépenses qui
y sont consacrées dans les dépenses couvertes par la dotation de l’État ;

—  en autorisant les communes à utiliser le RIL pour mieux connaître le
territoire communal, ce qui les intéressera davantage à sa mise à jour
régulière.

B. LA NÉCESSITÉ DE VALORISER L’INTERVENTION DES COMMUNES DANS LES OPÉRATIONS
DE VÉRIFICATION DU RIL

Certains représentants d’associations d’élus ont fait valoir devant la mission
que les informations qu’ils communiquaient à l’INSEE en vue de la mise à jour
du RIL n’étaient pas toujours prises en compte et qu’ils n’étaient pas tenus
informés de l’intégration au RIL de ces nouvelles informations.

Il convient de rappeler que l’INSEE ne prend en compte, pour l’élaboration de
sa base de sondage de l’année N+1, que les informations qui lui sont
transmises avant le 30 juin de l’année N. Toutes les informations transmises
ultérieurement ne sont prises en compte que pour l’enquête de recensement
suivante (41).

La mission d’information considère que le rôle des communes dans les
opérations de vérification du RIL est insuffisamment valorisé. Les communes,
compte tenu de la connaissance du territoire et des habitants dont elles
disposent, peuvent apporter une plus-value à la qualité du RIL qui n’est
malheureusement pas utilisée à plein actuellement. En effet, d’une part, le
délai d’un mois qui leur est imparti pour procéder aux opérations de
vérification du RIL est bien trop court pour assurer la fiabilité optimale de
celui-ci. D’autre part, alors qu’elles mettent souvent en œuvre des moyens
humains et matériels importants pour réaliser ces opérations, les communes ne
sont pas systématiquement informées de la suite donnée à leurs remarques.

Cette contrainte de temps, associée à l’insuffisante association des communes
à l’amélioration de la qualité du RIL, apparaît de nature à les démobiliser de
la mission de vérification du RIL, pourtant fondamentale, qui leur incombe.
Dès lors, la mission d’information considère que l’intervention des communes
doit être davantage valorisée. En conséquence, elle préconise, d’une part, que
les communes disposent d’un délai plus long, de deux mois au lieu d’un
actuellement, pour mener à bien l’expertise de leur RIL, et, d’autre part, que
les échanges entre l’INSEE et les communes soient davantage formalisés, afin
de garantir à celles-ci que les informations qu’elles ont transmises, au prix
d’efforts importants, ont bien été prises en compte pour la mise à jour du RIL.

Proposition n° 2

Valoriser l’intervention des communes dans les opérations de vérification du
RIL :

—  en laissant aux communes un délai minimal de deux mois pour procéder à
l’expertise du RIL ;

—  en prévoyant une information systématique des communes par l’INSEE sur les
suites données à leurs remarques.

32 () Arrêté du 19 juillet 2000 portant création d’un traitement automatisé
d’informations individuelles relatif à la constitution et à la mise à jour par
l’INSEE du répertoire d’immeubles localisés (RIL). Pour le détail des
informations contenues dans le RIL, voir ce texte en annexe 1.

33 () Système informatisé du répertoire des entreprises et des établissements.

34 () Auditions du 1er juillet et du 7 octobre 2008.

35 () Audition du 7 octobre 2008.

36 () Audition du 16 septembre 2008.

37 () CNIS, Compte rendu de la commission nationale d’évaluation du
recensement de la population, Réunion du 22 mars 2007, page 9.

38 () Chiffre mentionné par M. Jean-Luc Heller au cours de la réunion du 22
mars 2007 de la CNERP.

39 () Gérard-François Dumont, op. cit.

40 () Pour des raisons de clarté, cette préconisation de la mission
d’information est formulée dans la proposition n° 15.

41 () INSEE, « Pour comprendre le recensement de la population », op. cit.,
chapitre A.

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